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一方面，慈善组织的受助者并不支付对价，因此即便是慈善组织提供的服务有瑕庇，受助者也可能不去追究，同时由于慈善资源的有限性，慈善活动本身很难产生竞争，完全放任市场手段加以调节是不可行的。

注释: *本文系中国博士后科学基金面上资助项目(2013M541318)、司法部国家法治与法学理论研究项目(14SFB30013)的阶段性成果。但无论短期工作小组还是虚拟组织都无长期固定场所和正式结构，就必须注意在涉及的政府部门、半政府和非政府组织间的责任分担问题。

[8]这里的利益相关主体包括关联性较高的直接生产者和消费者，比如食品安全事故涉及的食品生产企业和受害消费者，也包括关联性较低的社会普通公民，比如政府向社会公布立法草案听取社会组织和群众意见。[7]参见罗豪才，宋功德：《公域之治的转型——对公共治理与公法互动关系的一种透视》，罗豪才等著，《软法与公共治理》，北京大学出版社2006年版，第29页。[5]［英］鲍勃•杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，漆蕪译，《国际社会科学杂志(中文版)》1999年第1期，第45页。承认柔性激励治理方式的重要性并不是否认传统强制性治理方式的作用，而是建立一种强制与激励相结合的层进式治理方式：实现先柔性后强制、先自治后他治、先市场后社会再政府的顺序，通过企业自我约束、食品行业自律、非强制行政行为，直至以强制性处罚作为最终保障。[2]在政府与社会协作共治的大背景下，食品安全治理机制的革新必须全面考量多元主体参与所引发的目标价值、决策过程、制度执行和危机应对等不同层面的变化。

[29]其次，建立对政府的责任意识和行为选择的激励机制和监督机制，在政府内部的考核管理中不仅要考虑到食品安全危机中政府的反应和应对能力，还要考虑其承担责任的态度和意识，对于自觉承担责任并积极改进治理行为的，要予以正面激励和肯定，反之则加重处罚。(二)政府必须承担引领和培育公共精神的责任 公民的参与意识和参与能力决定着食品安全协作共治的效果。但是，由于费改税事关重大，在全国人大常委会的表决中，参会的125位人大常委中有77票赞成，6票反对，42票弃权，赞成票未达到当时常委会全体成员154人的过半数，关于修改公路法决定的草案未获通过。

与此同时，交通运输部明确提出，通过增设高速公路偿债期结束后基于养护管理需要的收费形式，要将收费公路体系与非收费公路体系的两个路网体系法律化，并作为长期的交通发展战略。1．缺乏《预算法》依据。二是该法第8条规定的范围在尚未制定法律的情况下，可由全国人大或全国人大常委会授权国务院先行制定行政法规，但有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外，这就是法律相对保留与绝对保留的范围。[7]参见任达：《一波三折的公路法修正案》，《中国人大杂志》2004年第12期。

2．高速公路统一收费不属于征收、征用的事项。不过，大多数地方高速公路具有重要的国道属性，系国家高速公路网的重要组成部分，基于中央与地方事权关系的要求，中央应通过一定的财政转移支付承担地方的高速公路建设与管理责任，这是基本的财政制度要求。

判断该事项是否有法律依据，主要是法律解释方法的运用，即依次运用文义解释、体系解释、立法目的解释等方法予以判断。党的十八届三中全会决定就要求：适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权……对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。收费公路则由于以对特定用路群体提供效率服务为目标，用路者的使用频次存在较大差异，而宜采用直接收费的方式，其建设养护管理资金主要由用路者负担，解决税负不公平问题。行政收费是否属于征收，甚至是否属于《立法法》第8条所规定的非国有财产的征收、征用，一直存在不同理解。

不过，费改税成功启动以后，仍然存在一些尚未理顺的费与税的关系。《立法法》第8条在最后一项概括规定了法律保留的其他事项范围—必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。也正是在此意义上，税与费的最大区别在于切断纳税人与相应公共服务的联系，进而通过公共财政方式实现相应目标，以统一征税避免收费环节的成本上升，如当年公路领域的费改税即有这方面的考虑。因此，认为依据《公路法》第66条规定，高速公路在收费期限届满后可以基于养护征收通行费的观点，实际上是偷换法律概念，混淆了现行《公路法》与《收费公路管理条例》一以贯之的立法本义。

同时，《关于修改〈中华人民共和国公路法〉的决定》第二部分要求：国务院在制定将公路和车辆收费改为征税的实施办法时，应当取消各种不合理收费，确定合理的征税幅度，并采取有效措施，防止增加农民负担，同时防止增加车辆用油以外的其他用油单位的负担。根据征收的一般理论，征收系公民财产权基于公共利益需要而被施加的特别负担，根据公民权利平等保护原理，国家应对被征收人的特别牺牲予以补偿。

而《公路法》第59条规定：符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的下列公路，可以依法收取车辆通行费：（一）由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路。[9]国务院于2008年12月18日公布的《关于实施成品油价格和税费改革的通知》中规定：汽油消费税单位税额每升提高0.8元，柴油消费税单位税额每升提高0.7元，其他成品油消费税单位税额相应提高。

（三）由国内外经济组织依法投资建成的公路。[4]《五问收费公路改革：收费期限为何延长？》，《人民日报》2015年8月3日。一般认为，税与费在形式上的区别在于，税务机关征税无须实施对等服务或者说具有无偿性，而费的征收则一般要有征收机关的对等服务。作为积极的依法行政原则，我国《立法法》第8条、第9条确立的相对法律保留与绝对法律保留是审视行政法规修改是否符合依法行政要求的重要标准。其理由是：根据《预算法》，预算包括一般公共预算、政府性基金预算等。同时，直接取消了6种行政收费也取得了较好的效果。

【作者简介】 顾大松，单位为东南大学法学院。正是在此意义上，无补偿即无征收，确定补偿原则系宪法设定征收条款的根本内容。

[1]按照交通运输部政策法规司副司长魏东在新闻发布会上的介绍，这一修订的目标是：普通公路由政府以收税方式筹集建设养护管理资金，对社会公众提供均等化的公共普遍服务。第三，是否与法律相抵触。

上述规定以收回投资并有合理回报的原则确定经营性公路收费期限，因此，该法第66条规定的经营性公路养护由各该公路经营企业负责适用于收费公路经营期限内，并不包括经营期限届满后的情形。政府债券的借、用、还全部要纳入预算管理。

第一，是否属于《立法法》第8条、第9条确定的法律保留事项的范围。但是，依据上位法与下位法之间的效力位阶规则，行政法规对上位法的修改与补充仍然要受到不抵触规则的限制。[12] 《修订征求意见稿》将高速公路收费明确为政府收费，按照上述观点就是征收性质，应当属于法律保留事项的范围。[15]参见《2014年全国收费公路统计公报》,http://www. moc. gov. cn/zfxxgk/bnssj/glj/201506/t20150630_1841938. html,2015年9月30日访问。

《立法法》第65条规定行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项。该规定是法律保留原则的重要事项保留。

1999年4月29日，第九届全国人大常委会第十次会议表决关于修改公路法决定的草案，准备通过立法修订的方式实施费改税改革，取消旧有的养路费等多种行政收费，代之以征收成品油消费税（即通常所说的燃油税）筹集公路养护资金。《修订征求意见稿》引发的质疑之一就是其第9条将现有《收费公路管理条例》第10条的省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款调整为政府收费公路中的高速公路，由省、自治区、直辖市人民政府实行统一举债、统一收费、统一还款。

分析《公路法》第58条与第59条的逻辑关系并结合《收费公路管理条例》第10条规定来看，现行法律确立的收费公路只有两种，即政府还贷收费公路与经营性公路，其中经营性公路可以是国内外经济组织依法投资建成的公路，也可以是受让政府还贷公路形成经营性公路。因此，我们可以结合该条例此次修订涉及的上位法来具体分析高速公路长期收费的合法性问题。

地方政府举债规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准。（二）由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路。预算只是对公共资金的核算和管理方式，并不是政府获取资金的法律依据。也就是说，行政法规可以是职权立法，也可以是执行性立法。

《收费公路管理条例》进一步明确收费公路收费期限届满后免费是对《公路法》相关规定的补充性规定，符合《公路法》的立法本义。这种做法与费改税进程相悖，必然是一个存在重大缺陷的交通发展战略，无法支撑国家长远的交通发展。

本文尝试对该意见稿涉及的公路收费制度的重要调整进行分析，以明确公路收费制度调整的法治路径。立法保留 【全文】 2015年7月21日，交通运输部发布《收费公路管理条例（修订征求意见稿）》（以下简称《修订征求意见稿》），并向社会公开征求意见。

该条规定是《收费公路管理条例》制定的直接法律依据，同时意味着《收费公路管理条例》可以对《公路法》有关收费公路的条文进行细化与补充。这条规定实际上是对作为下位法的《收费公路管理条例》设定新收费形式的限制性规定。